应急行政行为司法审查的受案范围
受案范围反映了行政权在多大宽度上接受司法权的制约，是应急行政行为司法审查制度最为核心的问题。
1．应急抽象行政行为
《行政诉讼法》（1989年）以及《最高人民法院 关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（2000年）（以下简称《若干问题的解释》）通过肯定式概括与否定式列举相结合的方式将我国行政 诉讼的受案范围限定为具体行政行为，不包括抽象行政行为。由于应急行政行为同样分为抽象行政行为与具体行政行为两类，如果适用《行政诉讼法》与《若干问题 的解释》的规定，我国应急行政行为案件司法审查的范围也只限于应急具体行政行为，不包括应急抽象行政行为，这种限制对突发事态下相对人的权益保障是极其不 利的。应急抽象行政行为是突发事态下一种广泛存在、可以反复适用又缺乏其他有效监督的行政行为。在应对突发事件的实践中，政府和有关部门无可避免会发布大 量的命令、决定、指示、通知、通告、公告等，有不少规定了对人身和财产的强制措施，直接影响到相对人的权益，其中不乏缺乏法律依 据的规范。由于在指导思想上强调应对突发事件的实效性，不少决定、命令规定了一些较为极端的剥夺、限制相对人权益的手段，对相对人的权益造成了不必要的侵 害。而相对人的权益一旦因依据这种形式的规定、命令做出的具体行政行为受损时，将处于控告无门的境地，相应地，公民合法的权利无法得到有效的保障。如果排 除司法审查，对相对人的侵害将是巨大的，因此，有必要将其纳入到司法审查范围中。虽然我们不能脱离现状，违反现行《行政诉讼法》的规定，先行扩大受案范 围，但从制度发展的前瞻性视角来看，我国理论界关于扩大行政诉讼受案范围的呼声一直没有停止过。《行政诉讼法》现正处于修改讨论阶段，从修改建议稿传达的 信息来看，行政机关制定、发布规范性文件的抽象行政行为很有可能被纳入到司法审查范围内。倘若修改后的《行政诉讼法》在受案范围的扩大上确有进展，那么对 应急抽象行政行为的可诉性问题的解决将是一个极大的促进。
2．具体行政行为
这类行为表现为多种形式与措施，按照影响公民权利的法律性质的不同，主要分为如下几类：应急救助和安置、应急保障和保护、应急征用和征调、应急控制、限制和禁止。前两类措施是政府为公众提供利益 和服务的授益行政行为，法律上强调政府必须履行义务，不得懈怠和不作为；后两类措施是政府对公民义务增加和对权利的限制的负担性行政行为，应当受到特别严 格的法律约束，强调法律的特别授权、严格的适用条件和程序。
（1）应急救助、安置与应急保障、保护
突发事态下 的这两类行政行为通过赋予相对人一定的物质利益或与物质相关的利益，使相对人获得帮助，为相对人提供“生存照顾”，解决困难，旨在恢复与重建社会秩序。如 我国《防洪法》第47条就规定：“发生洪涝灾害后，有关人民政府应当组织有关部门、单位做好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复 课、恢复生产和重建家园等救灾工作以及所管辖地区的各项水毁工程设施修复工作。”对相对人而言，这两类行政行为是赋权、授益性行政行为，对行政机关来说， 向相对人提供救助、安置、保障、保护是其不可推卸的法定职责或日给付义务，围绕这类行政行为引发的争议通常是行政不作为，那么，这类不作为行为是否应该纳 入到司法审查的范围之中？
笔者认为，突发事态下行政机关负有提供救助和安置的作为义务，如果具有作为的可能性而拒绝履行或者拖延履行行 政救助的即构成行政不作为，应当承担相应的法律责任。对此，也许有人会质疑，认为突发事态下行政机关向相对人提供的保障、保护、救助等等，一般是出于公共 利益的需要所为，并不特别针对某一个、某一部分相对人的私人利益实施，虽然相对人个人因此获益，但未必就可据此认定相对人享有对应的权利。认为如果法律、法规只 是为了公益规定行政机关救助与保障的职责时，相对人并不必然具有相对的权利，相对人只不过因行政义务的履行，获得“反射利益”、“反射权利”，对于行政主 体不履行义务对公民造成的侵害，只能是“反射不利益”，不能提起行政诉讼。[2]对这个问题的探讨实质是对法律要求行政机关保护公民的“利益”范围的界 定，具体说是“法定权利”还是“法律上保护的利益”、是所谓“公权利”还是“反射利益”。从世界各国司法审查的变迁来看，受案范围是一个不断扩展、宽松的 趋势，从“法定权利”逐步扩大到“法律上应保护的利益”，“公权利”与“反射利益”的界限日益模糊。随着行政作用的日渐重要，特别是国民对行政依存度的增 大及权利意识的提高，应将这类给付行政行为与其相对人的关系看作权利义务的关系来把握，在对第三人的关系上，将从前被认为是反射性利益的事项尽量解释为法 律保护的利益。
（2）应急征用和征调
由于征用征调对相对人的财产权侵害较大，且其本身所具有的公益性和强制性，往往使突发事态下的相对人除了忍受之外别无他法，只有提供事后的法律救济途径，方能使公民财产权得到切实保障，将这类行政行为纳入司法审查范围中极有必要。
（3）应急控制、限制和禁止
在突发事态下，政府可以采取限制公民集会、游行、示威、罢工、罢课、罢市等集体表达意愿的措施，也可以对公民的人身和住宅进行检查或者搜查，进行强制隔 离和强制治疗等限制人身自由的行为，或者对公民、组织的财产进行搜查、检查、冻结、查封、扣押、销毁。这类措施依照指向对象的不同可分为两类：其一是指向 人身的行政强制。作为行政强制对象的人身，既可以是特定的，也可以是不特定的；所采取的强制措施包括强制隔离、强制驱散、强制集中等多种形态。其二是指向 财产的行政强制。行政强制的对象可能指向财产，对特定或不特定的财产采取诸如强制拆除、强制销毁、强制迁移、强制关闭、强制开启等多种措施。
这类行政行为在所有应急行政行为中是行使频率最高、对相对人权益影响最大、最强烈的，一旦其违法行使或过当行使，对相对人权益将造成很大伤害。其中的行政强制措施作为具体行政行为具有成熟性和独立性，因而具有可诉性。
应急行政行为并不限于笔者列举的这几种，但毫无疑问的是这几种行为是应急过程中使用最频繁因而对相对人权益影响最多的，从而应首先纳入司法审查范围之中。
