行政执法证据与刑事司法证据衔接问题研究

摘要：行政执法证据与刑事司法证据衔接问题一直是一个证据法学方面中的重点问题，新刑诉修改后，确立了两者衔接的法律基础。两者衔接具有一定的必要性和可行性，本文通过对现实工作中的学术观点不一致、立法存在缺失、个别适用问题等进行分析，提出完善法律法规及配套制度、借鉴域外经验，希望能够对该机制的建构提供些许裨益。

关键词：行政证据；刑事证据；制度衔接；衔接路径

一、行政执法证据与刑事司法证据衔接概述

  （一）、行政执法证据与刑事司法证据的内涵及性质比较

1、行政执法证据的含义及相关概念辨析

证据，就是证明的凭据，用已经知道的事实来证明未知的事实。法律上所指的证据，通常指用以证明案件事实的一切材料和事实。

行政证据是指行政主体在行政执法和查办案件过程中依照法定程序和职权收集的用于证明案件事实的材料。其中，行政主体包括行政机关、综合执法机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织等行政处罚法规定的具有处罚权的四类行政执法机关以及查处公务人员违法违纪行为的监察机关等。[1]根据主体的不同，行政证据可以分为行政执法证据和纪律监察证据。行政执法证据是指行政执法机关在行政执法过程中收集的证明行政相对人违法事实的证据。本文主要讨论的是行政执法与刑事司法衔接过程中的证据使用问题，因而应注重行政执法证据这一概念。

2、刑事司法证据的含义及相关概念明确

刑事司法证据就是指司法机关依法定程序收集的、用来证明案件事实的材料。在现实学术研究中，刑事证据、刑事诉讼证据和刑事司法证据等概念，会出现混淆，有的甚至在同一篇文章内同时出现，相互代替。其实，笔者认为，这一组概念的内涵是同一的。因为立案、侦查、审查起诉和审判都属于刑事诉讼程序，每一个阶段收集或使用的有关定罪量刑的证据，都是刑事证据，没有行政程序有执法程序与司法程序之分。

（二）、行政执法证据与刑事司法证据衔接的内涵分析

1、衔接的概念分析

行政执法证据与刑事司法证据的衔接源自于行政执法与刑事司法的衔接，根据《中华人民共和国行政处罚法》第 22 条、《中华人民共和国刑法》第 37条和“2001 国务院规定”第 13 条的规定，我们可知行政执法与刑事司法是一种双向衔接机制，既包含行政违法行为涉嫌犯罪移送司法机关处理的程序，也包括了犯罪行为无需刑罚惩处但须行政处理而移送行政机关的相关程序。 但是对于“两法证据衔接”而言，却是行政执法证据向刑事司法证据使用研究的单向衔接。[2]虽然我国刑事诉讼法并未对行政执法证据的法律地位作出规定，行政诉讼法也未规定刑事司法证据的法律效力，但是刑事司法程序相较于行政执法程序，其证据的收集程序更加严厉且对当事人的诉讼权利保护也更为充分是显而易见的，根据对证据收集的程序、方式法定化的目的主要是为了保证证据的真实性和保障相关当事人的诉讼权利，所以刑事司法证据当然可以在行政执法程序中直接适用，反之则不可。故“两法证据衔接”研究的主要是行政执法证据向刑事司法证据单向衔接使用的问题。

2、衔接的范围分析

根据法律规定，无论是行政执法证据的取证主体还是刑事司法证据的取证主体，都可以粗略的分为两类：当事人一方和行政执法机关与刑事司法机关等国家机关一方。行政法律法规和刑事法律规范都明确了当事人作为取证的主体以及相关的取证程序问题，因而当事人一方提供的证据在行政执法程序和刑事司法程序中基本都是可以使用的，不存在证据衔接使用问题。相反，由于法律规范对于国家机关在行政执法和刑事司法过程中有关取证主体和取证程序的不同要求，造成了行政执法证据的证据效力低于刑事司法证据，所以行政执法程序转入刑事司法程序就面临行政执法程序收集证据的准入问题，这正是行政执法证据与刑事司法证据衔接研究的重点。因此本文有关行政执法证据与刑事司法证据衔接的范围主要界定为行政执法与刑事司法过程中国家机关提供的证据。[3]

综上所述，本文所要讨论的行政执法证据与刑事司法证据的衔接，就是行政执法机关发现涉嫌犯罪案件移送公安机关、检察机关，其先前在行政执法过程中按照行政程序收集的证据，在刑事司法程序中的地位及使用方式。

二、行政执法证据与刑事司法证据衔接的必要性及可能性

刑事法律和行政法律对证据收集、制作的要求不同，使得行政执法证据与刑事司法证据在证据收集主体、证据收集程序和证据总量等方面均存在差别。既然二者之间有着诸多的不同，为什么不单独收集使用，而是费劲心思考虑衔接方法，则肯定有其必要性。同时，行政执法证据与刑事司法证据之所以能够衔接，也有其自身的可能性。

（一）、行政执法证据与刑事司法证据衔接的必要性
    1、行政执法证据与刑事司法证据的差别决定了二者衔接的必要性

行政执法证据在刑事司法程序中不能直接适用，而需要衔接才能使用，其根本原因就是二者存在差别。具体而言，二者的差别如下：

（1）证据收集的主体不同

我国采取的是行政执法主体与刑事司法主体“分体制”为主和“一体制”为辅的管理模式。“一体制”是指同一机构同时行使行政执法权与刑事司法权，对违法和犯罪行为都有查处权，因而不存在取证主体的差别，但其在我国只存在于海关、公安、证劵、国家安全机关等一小部分机关中。“分体制”即行政执法与刑事司法的主体分属于两个机构，行政执法证据由行政执法人员提取，而刑事司法证据的提取主体，根据新《刑事诉讼法》第 50 条的规定，只能是审判人员、检察人员和侦查人员。所以，证据收集主体的不同主要体现在“分体制”模式中，由于我国大部分机关都采取此种方式，因而有关取证主体不同的讨论对于“两法证据衔接”仍然具有重要的意义。[4]

（2）证据收集的程序要求不同

行政执法程序与刑事司法程序的目的和权力归属的不同，使得二者在程序的收集上存在很大的差别。行政执法属于行政权重在效率，其管理和处罚行为要当场或不拖延的做出，因而证据收集程序也是比较简捷的；而刑事司法属于司法权，以公正为主要目标，它不但要惩罚犯罪行为，更要保证无罪的人不受刑事追究，因而取证程序有严格的要求。行政执法过程中的当事人陈述与刑事司法程序中的被害人陈述和犯罪嫌疑人、被告人的供述和辩解，在取证程序方面的差别是明显的。种种很小的不同叠加就极有可能导致行政执法过程中收集的证人证言在内容上区别于刑事诉讼过程中收集的证人证言，所以行政执法机关收集的证人证言不能直接在刑事司法程序中使用，这也是学术界的共识。

（3）证据收集的总量不同

行政执法证据与刑事司法证据的证明对象、证明标准不同导致的证据总量不同。行政执法行为的证明对象主要是行政相对人违反行政法律法规事实的存在，考虑行政管理的需要侧重的是对客观行为的评价，行政执法机关在收集证据时多是证明相对人违法行为存在，不会特别强调主观心态方面证据的收集，相反为了行政执法效率，行政执法人员往往会主动忽略该方面证据的收集。刑事司法的证明对象则不同，它不但包含犯罪嫌疑人客观行为，还包括犯罪时的主观心态，强调的是主客观方面一致的评价，所以刑事司法人员提取证据时不仅要注重客观行为证据的采集，而且还要收集主观心态方面的证据。同时由于刑事惩罚措施的严厉性以及不可逆转性，其更注重提取能够证明犯罪嫌疑人罪轻或无罪的证据。[5]  

证明标准是指承担证明责任的人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度。证明标准定的过低，容易发生错案，定的过高又浪费司法资源，影响执法效率，所以明确案件的证明标准十分重要。虽然根据《刑事诉讼法》第53 条和《行政诉讼法》第 61 条的规定，关于二者证明标准的表达都是“案件事实清楚，证据确实充分”，但是大家普遍认可的是行政案件的证明标准应介于刑事案件和民事案件之间，因为它对公共利益和公民利益的影响程度比刑事案件高，比民事案件低，介于二者之间的案件事实证明程度有利于顺利解决纠纷。[6]由于行政执法与刑事司法实质不同的证明标准，当行政执法收集的证据足以认定违法时，移送刑事司法程序则可能出现因缺乏细节证据不能有效认定犯罪的情况。

由此可知，行政执法与刑事司法证明对象和证明标准的差异，使得行政执法证据的总量要少于刑事司法证据。行政执法证据总量少，且往往仅有证明违法数额的证据，而没有反应案件细节的其他证据，移送的只是案件的“证据层”而非“证据链”，大量的证据仍需要公安机关亲自调查，即是目前行政执法与刑事司法衔接存在的问题。[7]无论是证据收集主体还是证据收集程序，刑事司法证据都要严于行政执法证据，出于对犯罪嫌疑人权益的保护，因而不能直接使用，要想使用必须通过一定的衔接方法。所以，行政执法证据与刑事司法证据的差别决定了二者衔接的必要性。

2、证据资源的有限性、专业性和公共性决定了二者证据衔接的必要性

（1）、证明案件事实的证据都是有限的，如果全盘否定了行政执法证据在刑事司法中的效力，由刑事司法机关重新收集相关证据，不但错失了最佳取证时机加大了取证的难度，而且给予犯罪嫌疑人毁坏、隐匿和伪造证据以可乘之机。

（2）、行政执法的专业性也使得刑事司法机关即使再次取证仍然需要行政执法人员的协助，实质证据内容并没有差别。

（3）、证据资源的公共性也决定了二者衔接的必要性，因为“真实客观的既有证据任何人发明不了、创造不了，其‘所有权’属于法律事实的所有参与人，不会因为一人或一个法律主体的收集或使用行为导致其他人无法使用。”[8]所以，证据资源的三性决定了二者证据衔接的必要性。

3、行政犯罪案件较低的破案率和移诉率.决定了二者证据衔接的必要性

刑事司法程序中如果不允许采用行政执法机关先前收集的证据，那么刑事司法机关接受的移送案件将难以破案，即使破案了也可能由于主要证据不能使用而难以达到起诉标准，造成移送案件得不到有效处理，这又会严重打击了行政机关移送案件的积极性，可以说对行政执法证据的否定，在刑事司法机关和行政执法机关移送和接收案件中形成了恶性循环。所以，行政犯罪案件较低的破案率和移诉率也决定了二者证据衔接的必要性。

4、诉讼效益原则决定了二者证据衔接的必要性

诉讼效益原则即在坚持公正的前提下，以较小的诉讼成本投入，最大限度地实现刑事诉讼目的，获取较大的诉讼效益。[9]按照这一原理，否定行政执法证据的效力，由刑事司法机关重复提取相同的证据，虽然可以解决二者证据的差别问题，但这严重浪费了有限的司法资源，扩大了刑事诉讼的成本，不符合诉讼效益原则的要求。“迟到的正义非正义”，所以减少诉讼成本，提高诉讼效率的案件办理要求同样决定了二者证据衔接的必要性。

（二）、行政执法证据与刑事司法证据衔接的可能性

行政执法证据与刑事司法证据虽然有很大的差别，但是我们认为，对两者进行衔接是具有可能性的。

1、共同的证据属性决定了二者证据衔接的可能性

证据具有客观性和关联性的基本属性。证据的客观性是指证据应该具有客观存在的属性。证据的关联性，指的是证据必须与需要证明的案件事实或争议事实具有一定的联系。[10]行政执法证据是由行政执法主体依据行政法律法规按照法定程序收集的一切事实材料，是作出具体行政行为的根据。刑事司法证据则是司法人员根据刑事诉讼法的要求，以合法的程序收集制作的与案件有关的一切材料。二者作为法律意义上的证据，当然都满足证据的客观性和关联性的基本要求，这就为行政执法与刑事司法的证据衔接提供了可能。

2、相似的证据形式决定了二者证据衔接的可能性

行政执法证据有七种证据形式，刑事诉讼证据有八种证据形式，其中物证、书证、证人证言、鉴定意见和视听资料等形式相同，不存在证据形式衔接的问题。行政执法程序中的当事人陈述、勘验笔录和现场笔录可以对应于刑事诉讼程序中的被害人陈述、犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解以及勘验检查笔录、辨认笔录，措辞虽有不同，但实质是相通的。所以，就二者证据衔接而言，在证据形式方面不存在不可调和的矛盾，这也为二者证据衔接提供了可能。[11]

3、一致的根本目决定了二者证据衔接的可能性

行政执法证据与刑事司法证据是行政执法与刑事司法作出的依据，并最终实现社会的正义，二者根本目的是一致的，这就为行政执法与刑事司法的证据衔接提供了坚实的基础。

通过对行政执法证据与刑事司法证据衔接必要性和可能性的分析，我们认为，学术界和实务界对行政执法证据与刑事司法证据衔接进行研究是具有重大现实意义的。

三、行政执法证据与刑事司法证据衔接的现状及问题研究

行政执法与刑事司法调整范围的交叉，决定了行政执法与刑事司法的衔接，同时证据衔接也成为行政执法与刑事司法衔接的应有之义。关于行政执法证据和刑事司法证据的转换和衔接目前仍存在较大的争议，本节通过分析目前我国关于该制度的现状和存在的问题来进一步阐释两者衔接的重要性。

（一）、学界对于衔接问题存有不同观点

行政执法证据与刑事司法证据之间没有明显的界限，许多法律界人士都对这两个概念有不同的理解。正是因为这种分歧的存在，就造成了不同的人对这两种证据的衔接问题持有不同的观点。一种观点认为行政证据和刑事证据的形式不同，没有经过刑事司法等部门的认定，不能直接提交到法庭质证。另一种观点认为，行政证据可以直接作为刑事证据提交到法庭上，对行政部门手机的证据予以肯定，是否可以被作为刑事案件的证据，由司法机关来判断。[12]    

（二）、证据衔接立法规范的缺失

对于两者衔接方面的立法，“2001 年国务院规定”和“2001 年高检规定”的颁布，确立了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的具体程序，行政执法与刑事司法衔接的基本框架形成。但遗憾的是“2001 年国务院规定”和“2001 年高检规定”仅指出行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，行政执法资料需要移送，并未明确作为证据移送刑事司法机关，更是回避了行政执法机关收集的行政执法证据在刑事司法程序中的地位这一关键问题。学者们研究的多是如何保证行政执法机关的案件移送和检察机关的法律监督权，对于行政执法与刑事司法衔接证据问题并无深入探究。在这个阶段，主要是认识到了证据衔接立法的缺失，至于解决方法就是笼统要求建立统一的诉讼证据规则，并没有具体的内容。[13]2012年新《刑事诉讼法》第52条规定，“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这一款规定是对我国刑诉法学中盛行已久的取证主体合法性理论的重大突破，为行政机关在执法办案中所获证据建立了刑事诉讼准入制度，解决了在此之前这部分证据尴尬的身份问题。但是这一规定也会带来很大风险，并未在行政执法主体上进行适当限定，会导致一系列的问题产生。

（三）、行政机关所取言词证据的使用问题

刑诉法第52条第2款规定，行政机关收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。对于这个“等”字，全国人大常委会法制工作委员会刑法室编写的《<关于修改中华人民共和国刑事诉讼法的决定>条文说明、立法理由及相关规定》给出的解释是只包括物证、书证等实物证据，不包括证人证言等言词证据，言词证据必须由侦查机关重新收集，然而并未给出具体理由。但最高人民检察院2012年11月颁布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第64条规定，确有证据证实涉案人员或者相关人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法并有其他证据相印证，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。这条规定已经将行政证据的范围在特定情形下扩展至言词证据。[14]

在学界也有学者认为“等”字只包括实物证据，因为言词证据收集的程序和主体不符合《刑事诉讼法》的规定，不包括其它言词证据。还有观点认为行政机关所取言词证据无法保障客观性，言词证据提取时可能受到取证主体主观因素的影响，因此应当重新取证。

笔者认为，一概不允许采纳行政执法中的言词证据，既无法理依据也无法应对实践难题。

四、行政执法证据与刑事司法证据衔接路径分析

任何制度的构建和有效运行都不是朝夕间的，行刑衔接机制牵涉到多方面的问题，仍有许多基本问题需要我们去探讨本文从以下几个方面对这一机制进行建构，希望能够对该机制的建构提供些许裨益。

（一）、充分利用现有制度，不断完善相关法律法规

新《刑事诉讼法》及“两个《证据规定》”搭起了行政执法证据过渡为刑事诉讼证据的桥梁，但在证据衔接方面法律法规还是不完善。只有得到法律的支持与保证才能使得两种证据之间实现合理转换。对证据衔接制度的完善应从以下几个方面入手。

    1、明确检察机关监督行政执法的范围与方式，强化检察机关的监督职能。

强化检察机关的法律监督，建立重大行政处罚案件报检备案制度。行政执法机关与公安司法机关之间信息沟通不畅是影响检察机关法律监督的一个重要因素。登记备案制度有助于检察机关再次审查行政相对人的行政违法行为是否严重达到应当追究刑事责任的程度，有助于发现行政执法过程的职务犯罪并对其进行查处。行政执法机关应当定期将重大行政处罚案件的案由、处罚结果和相关证据材料名称等以书面形式汇总报检察机关登记备案，由检察机关对行政执法案件进行检查，重点检查是否存在逾期移送或不移送以及应当移送而不移送的情况。[15]

2、对犯罪案件的移送制度进行立法细化。

只有严格界定出移送的标准才能提高法律审判的准确性和保证法律运行的高效性。建立案件证据材料移送制度，行政机关移送涉嫌犯罪案件应当向公安机关或检察机关移送涉嫌犯罪案件的移送书、调查报告、涉案物品清单等有关检验报告或鉴定结论以及证明违法行为涉嫌犯罪的证据材料。同时明确移送期限和受理审查期限，即应当在行政执法办案期限内作出决定并移送，对于没有规定办案期限应当自立案查处违法行为之日起 7 个月内移送，侦查机关应当在受理后十日内，重大复杂案件三十日内作出立案或不立案的决定，并书面告知行政执法机关和同级人民检察院。

3、立法严惩执法机关人员徇私舞弊的行为。

完善行政刑事立法，司法权对行政权的控制已成为当代行政法治最重要的问题，其理论基础是行政法治思想，而行政法治思想是法治思想的组成部分，只有上升为刑法高度，才能真正制约犯罪。

（二）、完善相关配套机制

1、加强行政执法机关与刑事司法机关之间的信息化网络建设

建立信息共享平台，由行政执法机关、公安司法机关设定专人负责将自己工作领域内的法律法规和工作信息提供到网络平台，方便使用者查询和信息的交流沟通。行政执法机关通过网上移送和受理，定期向公安司法机关通报查处行政违法案件的情况，及时更新案件信息和进程，可以实现案件信息的及时跟踪和监督，切实保证行政执法工作与刑事司法工作的有效衔接。[16]

2、规范行政执法文书格式

实践中，行政执法机关在行政执法中制作的法律文书往往不够规范，法律文书样式不统一，权利告知等内容欠缺，使得案件在移送侦查机关后，行政证据可靠性不强，侦查机关不得不重新调查取证，浪费了司法资源，也影响了诉讼效率因此，应当通过与公安司法机关的交流和沟通，结合具体工作实际，制定统一规范的行政执法标准文书格式，为行政执法人员提供必要的指导，保证行政执法的规范性，便于行政证据向刑事证据的有效转化。

  （三）、吸收域外先进经验，辩证应用到我国实际制度中

英美法系国家实行的是对某一违法行为只由一个机关进行处置的“单轨制”体制，一般不存在行政执法与刑事司法衔接的问题。大陆法系国家对违法行为处罚大多采用“双轨制”，即对某一违法行为既由行政机关处罚，又可由司法机关予以制裁的双重惩治体制。所以，大陆法系国家与我国情况类似。一般来说，他们采取两种办法解决行政执法与刑司法衔接问题：一是规定“刑事优先原则”。当某一行为同时违反刑事法律和行政法律时，为了避免“以罚代刑”，确立司法机关优先处理的原则；二是在法律中明确规定行政执法与刑事司法衔接制度。通过对域外先进经验的考察，我们了解到，应当对权力进行必要的限制，通过加强检察机关法律监督权来实现行政执法与刑事司法的衔接问题。

参考文献

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