论新民诉法视野下的环境公益诉讼制度
摘要：随着经济的高速发展、社会财富不断增加，中国面临严峻的环境污染问题。新民诉法确立了环境公益诉讼制度，该制度在对于弥补行政权力缺失、维护公共环境利益以及激发民众参与意识方面起着积极作用。但仍存在着起诉主体不明确、举证责任模糊、诉讼费用承担机制不完善以及被害人权益救济缺失等问题。笔者认为应当明确检察机关、行政机关和公民个人均可成为起诉主体，通过实行举证责任倒置制度，不断完善诉讼费用承担机制和被害人权益救济制度，来完善环境公益诉讼制度，使之发挥应有效益。
关键词：环境民事公益诉讼；公共利益；起诉主体；举证责任
随着社会的不断发展，人们在追求经济利益的同时对环境的破坏越来越严重，事关人类生存环境的环境问题也逐步被关注，环境民事公益诉讼则是解决相关问题的一种利益平衡协调机制。公益诉讼当前已成为一个符号、一种大众性的话语机制，通过公益诉讼改变公共讨论的主题，给予缺乏权利保护手段的人以关注和声音，提出新的改革目标、维护公众利益。
新民诉法第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条规定为我国环境公益诉讼制度翻开了新篇章，是对以前的超越，但仍存在一些缺陷，需要进一步完善。
一、环境民事公益诉讼制度的概述分析
（一）、公益诉讼的概念与分类
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，通说是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。[1]公益诉讼根据诉讼的性质不同可以分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，也可以根据公益诉讼保护的社会利益不同而划分为环境公益诉讼和消费者权益保护公益诉讼等。
环境民事公益诉讼，是指特定的国家机关、社会组织和公民，为维护环境公共利益，根据法律的规定，对已经或可能污染和破坏环境的行为，针对实施该行为的主体向法院提起并要求其承担民事责任，由法院按照民事诉讼程序依法审判的活动。环境民事公益诉讼具有公益性、广泛性、预防性等特点。
（二）、确立环境民事公益诉讼制度的价值表现
新民诉法对“公益诉讼”规定的修订，对环境民事公益诉讼的主体资格进行确认，是现实的迫切需要，也是构建法治社会的一个有效途径，使得环境公共利益的维护可通过民事司法程序予以实现，反映了我国民事司法制度的新发展和进步。
1、体现以人为本理念，实现环境可持续发展
环境对个人和社会的发展都具有重要意义，环境问题涉及范围的广泛性也决定了其与公众的切身利益息息相关。在现代社会经济不断建设发展的同时，随之而来了环境污染问题，社会为了经济利益的追求，对有些环境问题还没有予以足够的重视。[2]近几年，随着人们环保意识的提高，我国建立了环境民事公益诉讼制度，通过立法规范了相应的监督方式，体现着以人为本的执政理念。环保组织等群体发起诉讼可有效将司法力量引入，实现对行政不作为、乱作为的纠正与监管，实现环境可持续发展。
2、弥补行政权力缺失，完善监督管理机制
目前我国面临着巨大的环境压力，大量的环境污染使环境质量下降，危害了人体健康，损害了生物资源，影响了工农业生产。我国长期以来实行国家管理环境制度，通过各级政府的环境保护部门以国家的名义和法律的形式，行使对环境保护的执行、监督、管理职能。该制度强调了行政权力保护环境的特点，过多地强调公民保护环境的义务，忽视公民的权利和其他社会力量的作用。
政府在环境保护中所拥有的人力、物力是有限的，便会出现管理不全面不到位的现象，使政府部门陷于防不胜防的被动局面。同时，政府自己也会成为环境的破坏者，如政府决策违反环境保护的原则，过多考虑局部利益、短期效益，放纵个别环境污染行为或忽视污染预防等。环境公益诉讼可以弥补行政权力在保护环境中的不足，监督行政权力的行使，不断完善环境保护机制。[3]
3、利于民众权利意识的觉醒
环境民事公益诉讼制度的出现，实质上是进一步激发民众的参与和权利意识，打破民众不能、不愿、不敢提起环境公益诉讼的传统，扩展传统诉讼模式的疆域，丰富诉讼机制的内涵。
二、环境民事公益诉讼的起诉主体问题研究
我国新民诉法第55条将环境民事公益诉讼的起诉主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，将公民个体排除在外。取消对原告主体资格“直接利害关系”的限制，建立了民事公益权利主体的拟制人格制度。正在修改的《环境保护法修正案》，将提起公益诉讼的主体明确限定为中华环保联合会及地方设立的环保联合会。
（一）、关于“法律规定的机关”的理解
“法律规定的机关”在我国的适用比较宽泛，含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据，笔者认为可以认定为检察机关和行政机关。
1、检察院作为环境民事公益诉讼原告的可行性
多年来，我国的检察机关在社会各界日益关注的民事公益诉讼领域积极开展工作，在实践上、理论上不断推进，取得了一定的成果。面对纷繁复杂的环境公益诉讼，检察机关的主体资格问题需要在理论上进一步研究探讨，同时更需要在立法上作出明确规定。检察院提起民事公益诉讼具有以下优势：
第一、检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。检察机关对任何主体造成公益损害都有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。[4]
第二、检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权。检察机关享有宪法赋予的证据调查权。检察机关提起环境民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍、便于取证，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。
第三、检察机关拥有诉讼主体地位上的特殊身份。在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中具有原告和法律监督者的身份。这两种身份的竞合，特别适合环境公益诉讼的领域。[5]一方面，双方当事人地位的平衡关系更容易确保，另一方面，在公益诉讼中也需要司法机关发挥积极的能动作用，以保障公众利益。
第四、检察机关提起环境民事公益诉讼，有助于环保公共政策的有效生成。通过环境民事公益诉讼，能够形成适应于将来社会发展的环保公共政策，同时也有利于对现行的法律进行完善，从而促进法制的进步。检察机关提起环境公益诉讼，有助于更加直接地、更加明确地彰显此一功能，由此突出诉讼中的重点内容和主要目标、不断完善制度机制。
2、行政机关作为公益诉讼原告的可行性
行政机关提起公益诉讼也有其自身的优势。行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，其收集证据的能力比较高。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。[6]提起环境公益诉讼的机关原则上应当与案件涉及的环境公共利益有关联，如对污染海洋行为提起公益诉讼的机关应当是环境保护部门、海洋主管部门等相关机关。
（二）、关于“有关组织”的理解
当前我国司法实践经验不足，“有关组织”数量与种类众多、情况复杂、技术力量和诉讼能力等情况参差不齐，人民法院目前承认以下有关组织可以提起公益诉讼：第一、依法登记成立的非营利性环境保护组织或者消费者协会；第二、按照其章程长期实际专门从事环境保护或者消费者权利保护公益事业；第三、有专职环境保护、消费者权利保护专业技术人员和法律工作人员10人以上；第四、提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。[7]
正在修改的《环境保护法修正案》，将提起环境民事公益诉讼的主体明确限定为中华环保联合会及地方设立的环保联合会。众多学者和环保组织认为此限定是一种倒退，大大限制了其他组织提起公益诉讼的权利。按照民诉法的规定，只要依法登记、与环保有关的组织应该是都可以提起公益诉讼的，绝不应限定为一家组织。被指定为诉讼主体的中华环保联合会相关负责人也表示，希望法律能让更多社会组织参与公益诉讼，“这不是一种权利，是一种责任。”
（三) 、个人无权提起环境民事公益诉讼
在全球范围内，只有美国、加拿大、瑞典等国家相关法律规定公民可以提起公益诉讼，而大多数国家公益诉讼起诉主体主要为有关国家机关或者社会团体。我国新民诉法第55条未将个人列入诉讼主体范围，此规定过于保守，个人有着参与国家和社会管理的积极性，可以促进社会管理的发展和完善，应该赋予个人公益诉讼的资格。
三、当前我国环境公益诉讼制度的缺陷与不足
（一）、起诉主体指代模糊，法律界定不明确
检察机关、行政机关是否包括其中，当国家机关成为公益诉讼的原告时，如何分辨国家机关同时具有的行政管理和民事主体的双重身份，这都需要进一步的理论研究。以环境污染为例，环保局的职权本就是行政管理，成为诉讼主体，行政权和司法权二者怎样划分，环境污染治理本就在环保部门职权范围之内，即使在法院提起诉讼，法院也会征询意见，因此环保部门去起诉毫无意义。[8]有关组织方面明确限定为中华环保联合会及地方设立的环保联合会，其他相应的环保组织均无权提出公益诉讼，这缩小了起诉主体的范围，不利于对公众利益的保护。
（二）、否定个人原告主体资格，难以保障公众权利全面实现
修改后的第55条规定限定了提起环境公益诉讼的主体只能是法律规定的机关和有关组织，并不包含个人。肖建国教授表示，从长期看来，在我国建立公民诉讼制度，赋予公民以公益诉讼的资格，是相当必要的。同时汤维建教授指出，赋予公民以原告资格不仅能补充行政执法所存在的不足，而且还可对行政状况进行有效监督。[9]目前一些公权力机关和带有官方色彩的社会团体承担责任，一旦公益诉讼无所作为也就无法补救。同时，因为恐慌引起“滥诉”而否定个人主体资格是不适当的，否定个人原告主体资格，难以保障公众权利全面实现。
（三）、举证责任模糊
举证责任是指当事人对自己提出的主张有提供证据的责任，否则将承担举证不能的危险。证据对于案件是十分重要的，而证据该怎么分配，这就涉及举证责任问题。在一般的举证责任中都是“谁主张、谁举证”而在特殊的情况下则实行举证责任倒置。[10]
在环境民事公益诉讼中则并没有明确举证责任是怎么分配的，增大了原告的举证压力，在审判实务中留着了法官一些自由裁量的空间，也不利于统一法律适用。
（四）、诉讼费用承担责任不明确
民事诉讼法规定，当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，按照规定缴纳其他诉讼费用。现实工作中，破坏自然环境案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，就要承担巨额的诉讼费用。而现有法律法规并未对此问题进行明确规定，原告承担着巨大的费用压力，在实际操作中出现了矛盾和问题。
（五）、被害人权益救济制度缺失
环境污染关系到每个公民的身体健康，在进行环境公益诉讼的同时不能忽视对环境公益诉讼中被害人权益的救济，对社会弱势群体的保护。在实践中，司法机关经常拒绝受理污染受害人提起的损害赔偿诉讼。[11]对于“重大”、 “疑难” “复杂”的环境诉讼，尤其是群体性的环境诉讼更是无法及时得到法院的有力支持，甚至各级人民法院还通过各种手段来避免受理。此时无法获得有效司法救济的污染受害人，很可能被迫采用暴力手段抵抗污染，从而引发更大的社会问题，影响经济发展和社会稳定。目前并没有相应的制度措施来对被害人权益损失进行救济。
（六）、公众环保意识薄弱，厌诉传统观念严重
公众对环境保护的主人翁意识薄弱，环保意识较低，对自己周围的公共权益的关注甚少。另一方面，传统厌诉观念严重，对公共权益维护而提起的诉讼并不积极，在提供证据方面也有一定消极表现。
应当看到，目前还存在着环境民事公益诉讼的审判原则、审判程序、责任承担，收益的奖励与分成等一系列理论和制度等问题，还需在实践中不断摸索、研究和完善。
四、环境公益诉讼制度的完善
（一）、明确原告主体资格
新的民事诉讼法规定民事公益诉讼的原告主体只能是法律规定的机关及有关组织，这一规定比较含糊。应当逐步立法明确原告主体资格问题，检察机关、行政机关以及依法登记、与环保有关的组织都应有权利提起环境公益诉讼。
（二）、赋予公民个人诉讼资格
建立环境公益诉讼制度的目的就是希望能对日益严重的环境问题起到一定的作用，保障公众切身利益，促进经济发展和社会进步。法律能够通过相应的制度安排来予以避免个人起诉引起的“滥诉”问题。例如，设置公民投诉的前置程序，公民以自己的名义提起民事公益诉讼前应当首先向行政部门投诉，在法定的时限内行政机关不予处理或者怠于处理、或认为处理的不能满足维护民事公益的要求，该公民便可以个人名义向人民法院提起民事公益诉讼。同时，个人原告不能申请对被告财产进行诉讼保全，也不适用诉讼费用减、免、缓的救济。[12]直接否定公民个人的环境公益诉权是不适当的，应当尽力鼓励而不是限制公民的公益诉权，最大程度地激活公益诉讼保障公共利益的应有功能。
但应看到，公民可以作为原告主体资格，但也应当有所限制。由于公民的对某个行业的专业知识水平参差不齐，其在诉讼过程中面临败诉的风险更大。为了防止恶意诉讼，只有具有一定身份的公民才可以提起诉讼。对于恶意滥用诉权的原告进行制裁的程序，故意捏造事实、伪造证据、情节严重构成犯罪的，应当追究其刑事责任。
（三）、明确举证责任
在环境民事公益诉讼中，应实行举证责任倒置。我国《侵权责任法》第66条规定因污染环境发生纠纷、污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。在实践中，涉及到危害环境公共利益的证据大多很分散，原告一般在证据的搜集方面由于专业知识的欠缺、时间成本和金钱成本的增加等因素使得他们取证较困难，而当事人的另一方面往往有雄厚的经济实力，取证相对容易。所以，实行举证责任倒置可以减轻原告举证责任，便于诉讼的进行。
（四）、完善诉讼费用承担机制，转嫁原告诉讼压力
传统的民事诉讼案件的收费法院是实行预收制，而民事公益诉讼由于与传统的民事诉讼不同，所以在收费上也应该实行不同的制度。如仍一如既往的实行预收制，则部分原告由于交不起巨额的诉讼费就会选择息诉，这样不利于社会的法治建设以及社会的和谐进步。[13]
在环境民事公益案件中原告付出的诉讼成本应作广义的理解，即原告为诉讼所付出的所有成本。建议把公益诉讼中的诉讼费用界定为受理费、鉴定、翻译等费用。同时，还要加上当事人为此所付出的其他成本，如律师费、差旅费、住宿费、复印打字费等，并在诉讼费用负担时一并予以考虑。
在法院立案的时候先不收取费用，待案件判决以后根据民事公益诉讼具有的公益性，原告败诉时应转嫁诉讼费用。当检察机关作为原告提起公益诉讼时，其所需要交纳的诉讼费用应由国家财政统一拨付。当公益诉讼的原告是社会团体时，应通过建立公益诉讼费用保险制度或者公益诉讼基金会等方法来转嫁，以原告减轻诉讼压力、减少诉讼成本。
（五）、完善对被害人权益的救济
完善救济机制，可以借鉴和参考其他国家的补偿金制度和设立环境风险基金制度。设立环境风险基金以使被害人得到及时充分的救济，加大企业的违法成本以提高企业的环境保护意识。建立公共赔偿支付基金制度，其资金来源可以为以下几个方面 ：一、国家和地方财政拨款，设立预算预防突发性事件。二、环境罚没款项的转移部分，如排污费、环境污染的罚款等，相关部门将其转移给环境风险基金。三、环境污染企业交付的保证基金。四、社会捐赠，如民间团体和社会组织筹集的环保公益资金等。[14]通过建立相应基金制度，保障被害人权益。
（六）提高公众积极性，增强环境保护意识
广泛地发动群众，使每一个公民都成为环境污染的监督者，不断地提高环保意识，使环境污染者无处藏身，使得我们的环境更加美丽。环境公益诉讼制度提供给人们参与环境保护工作的机会，使得人们能够通过诉讼渠道来维护环境公共利益。它有利于培养人们的主人翁精神，提高公众对环境保护的使命感和责任感，从而形成全社会共同保护环境的良好氛围。[15]只有全社会都行动起来，将保护环境变成我们每个人的自觉行动，才会达到环境保护的效果。
（七）、完善公益诉讼制度的配套规则
全国人大常委会、最高人民法院等部门应制定相应的配套措施、司法解释或者实施意见，细化环境民事公益诉讼法律条文的内容。
有必要时，制定一个独立的《公益诉讼法》。公益诉讼制度既涉及大量的程序问题，又涉及较多的实体问题，是实体和程序兼顾的综合性法律制度，因而应当做出单独的立法规定。之中重点规定有关于环境公益诉讼的相关内容。[16]
（八）、建立公众与诉讼主体间的信息交流平台
目前，公民个人虽然没有公益起诉权，但是并不意味着公民个人在公益诉讼中无所作为。为了保障公民监督权的得以实现，有权提起公益诉讼的机关或者组织应当积极搭建信息交流平台，以便公民反映损害公共利益的行为，提请并督促其进行公益诉讼，同时便于公民了解有关事件的处理情况。充分调动公民个人参与的积极性，完善环境民事公益诉讼制度的发展。
新民诉法关于环境公益诉讼的修改开创了中国法治发展的新篇章。目前虽然存在一系列的问题与挑战，我们相信通过在各方面的不断努力下，环境公益诉讼制度将会进一步得到完善，发挥其应有的作用。
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